التشريع عن طريق الأوامر و أثره على السلطة التشريعية في ظل دستور 1996

Abstract

أن نظام التشريع عن طريق الأوامر المجسد عبر المادة (124) من دستور 1996 كبديل لغياب السلطة التشريعية في الظروف العادية والظروف الإستثنائية ليس في حقيقته - من الناحية النظرية على الأقل – وضعا شاذا تفرضه طبيعة الأمور، أو حيلة قانونية لا يقوم لها مبرر و لا أساس، و إنما هو وضع تفرضه الضرورات العملية في غياب السلطة التشريعية، لذلك فإنه يعتبر نظاما مشروعا طالما أنه يهدف إلى مواجهة ما يطرأ في غياب صاحب الحق الأصيل في التشريع. ولكن من جهة أخرى، فإن هذا التأصيل النظري لهذا النظام لا يرفع عنه ما يكتنفه من خطورة في الواقع العملي على السلطة التشريعية، ذلك أن من أهم آثار إعماله هو التقليل من فاعلية ممارسة البرلمان لأهم إختصاصاته الدستورية ألا و هي التشريع، بشكل يترتب عن ذلك تجميع الإختصاصات و السلطة و تثبيت تداخلها في يد المؤسسة التنفيذية فتكون بذلك حرة غير مقيدة في المجال التشريعي، إضافة إلى ما يرتبه هذا النظام من تكريس تفوق رئيس الجمهورية على السلطة التشريعية في الميدان المحجوز لها أصلا الشيء الذي يترجم تدهور مكانة المعيار التشريعي و حتى مكانة السلطة التشريعية الأصلية في مواجهة السلطة التنفيذية، إلى الحد الذي يمكن معه القول أن هناك سلطتين تشريعيتين في الدولة. وعلى هذا الأساس كان بداهة تقييد إستعمال رئيس الجمهورية حقه في التشريع بالأوامر في حدود دستورية و قانونية صارمة. إن بحثنا في إستعمال رئيس الجمهورية سلطة التشريع عن طريق الأوامر، والآثار المترتبة على مباشرتها إتجاه البرلمان على مستوى النظام القانوني الجزائري جعلنا نورد هذه النتائج و نقدم بعض الإقتراحات : أولا - النتائج 1 ــ إن التشريع بالأوامر في ظل دستور 1996 قد أعطى رئيس الجمهورية مكانة هامة في النظام السياسي الجزائري، و قد خوله سلطة التشريع في كل المسائل مما يجعله مشرعا أصيلا في مواجهة البرلمان حيث يستخلص ذلك من نص المادة (124) التي منحته هاته الصلاحية دون تفويض من البرلمان، مما يؤدي به إلى ممارسة إختصاص هو في الحقيقة ليس إختصاصه، و يؤدي به إلى التمرد على السلطة التشريعية. 2 ــــ كما أنه بالرغم من تكريس ثنائية تنفيذية في ظل دستور 1996، إلا أن وحدة السلطة التنفيذية السابقة مازالت هي السمة البارزة، فرئيس الحكومة مازال هيئة في يد رئيس الجمهورية لا يمكنه إتخاذ قرار من دون الرجوع إلى رئيس الجمهورية، و هو مجرد مساعد فقط لرئيس الجمهورية، فالسلطة الحكومية بقيت في يد رئيس الجمهورية، و ما يبين ذلك أكثر هو عدم تمتع رئيس الحكومة بحق التشريع بالأوامر بالرغم من أن دستور 1996 جعله الرجل الثاني على مستوى السلطة التنفيذية، و بالرغم من أنه هو المسؤول أمام البرلمان و هو المسؤول عن تنفيذ السياسة الحكومية. 3 ـــ بالرجوع إلى شروط التشريع بالأوامر، نجد أن رئيس الجمهورية حر في إستعمال الأوامر، فالتشريع عن طريق الأوامر هو إختصاص إنفرادي يعود لتقدير رئيس الجمهورية، فإذا كان تدخل رئيس الجمهورية في المجال المخصص للسلطة التشريعية بواسطة أوامر يعد إستثناء و ليس قاعدة عامة، فمعنىهذا أن هذا التدخل سببه فكرة الضرورة التي تستدعي سرعة التدخل بأوامر لإتخاذ تدابير ضرورية لمواجهة أوضاع غير طبيعية و غير متوقعة كإنتشار أمراض خطيرة أو فتنة طائفية، فإن لجوء رئيس الجمهورية إلى التشريع عن طريق الأوامر ليس سببه فكرة الضرورة، و إنما لتجسيد رئيس الجمهورية وعوده الإنتخابية أو من أجل تمرير نص محل معارضة شديدة بين الجهاز التنفيذي و الجهاز التشريعي. 4 ــــ أيضا إذا رجعنا إلى القيود القانونية الواردة على سلطات رئيس الجمهورية في إستعمال الأوامر، بالنسبة للقيد الأول المتمثل في إتخاذ الأوامر في مجلس الوزراء فلا يعدو أن يكون إلا إجراءا شكليا إعلاميا بسبب أن رئيس الجمهورية له حصة الأسد في مجلس الوزراء و يمارس هيمنة كاملة على هذا المجلس والوزراء هم تابعين و خاضعين لرئيس الجمهورية مما يجعلهم مسؤولين مسؤولية دائمة أمامه، مما يقضي على النظام التسلسلي والمتمثل في رئيس الجمهورية و رئيس الحكومة و وزراء تابعين لهذا الأخير، وهذا يعد خرقا لدستور 1996 و يظهر ذلك بوضوح فيما يخص تعين و عزل الوزراء مباشرة من رئيس الجمهورية. 5 ـــ أيضا لم ينص دستور 1996 على نظام التوقيع المزدوج، و التي تخول لرئيس الحكومة أو للوزراء المختصين إعادة التوقيع على ما يتخذ في مجلس الوزراء من أوامر يجعلهم يتصفون بروح المسؤولية في ممارسة مهامهم في مقاطعتهم الوزارية، فعدم إعتراف النظام السياسي بنظام التوقيع المزدوج يؤكد أكثر وحدة السلطة التنفيذية بقيادة رئيس الجمهورية. 6 ـــ أما القيد الثاني المتمثل في عرض الأوامر على البرلمان للموافقة عليها، فإن المادة (124) لم تبين الأثر المترتب على عدم إلتزام رئيس الجمهورية بعرض الأوامر على البرلمان، كما أن المشرع الدستوري أغفل حالة سكوت البرلمان دون الإفصاح بالموافقة أو عدم الموافقة على ما يعرض عليه من أوامر. بالإضافة إلى أن المادة (124) من الدستور لم تحدد الفترة التي يتعين أن يبدي البرلمان خلالها رأيه في الأوامر المعرضة عليه، رغم أن نص المادة حددت الفترة الزمنية التي يجب على رئيس الجمهورية أن يعرض خلالها ما أصدره من أوامر على البرلمان. كما أن المشرع الدستوري لم يحدد أثار هذا الإلغاء، هل يمتد إلى المستقبل فقط أم يكون بأثر رجعي في حالة عدم الموافقة على الأوامر المعروضة عليه للموافقة. أما في حالة موافقة البرلمان على الأوامر نسجل صعوبة رفض الموافقة من طرف المجلس الشعبي الوطني من الناحية العملية بسبب التعددية الحزبية، أين البرلمان يتكون من أحزاب سياسية مختلفة، ضف إلى ذلك أن رئيس الجمهورية يملك وسيلة حل المجلس الشعبي الوطني طبقا لنص المادة (129) في حالة رفض أمر تشريعي معروض عليه هاته الوسيلة يمارسها بدون أي قيد، و لا أي إجراء، و لا أي ضابط مما يشكل إضعافا للمؤسسة التشريعية. وما يؤكد هذا الضعف هو طبيعة الموافقة على الأوامر الصادرة من طرف رئيس الجمهورية، و التي تتم على شكل تصويت بدون مناقشة، مما يفقد العمل النيابي أهميته، فالموافقة دون دراسة هذه الأوامر المعروضة عليهم تجعلهم في موقف المؤيد لقرارات و أوامر تتخذها السلطة التنفيذية، مما يؤكد تبعية السلطة التشريعية للسلطة التنفيذية. 7 ـــ بالنسبة لإستعمال رئيس الجمهورية للأوامر في الحالة الإستثنائية، نسجل أن الشروط الموضوعية الموجبة لإعلان الحالة الإستثنائية وفقا للمادة (93) من الدستور جاءت على شكل عبارات عامة فضفاضة تفتقد للدقة و الضبط إذا لم نقل مبهمة الدلالة، و هذا مالا يتفق مع ما يجب أن يكون عليه النص الدستوري من وضوح خاصة مع عدم وجود نصوص تشريعية أخرى يمكن التعويل عليها في هذا الشأن، و هو ما يسمح بتوسيع السلطة التقديرية لرئيس الجمهورية بشكل كبير و ذلك بصفته المختص دستوريا بإعلان الحالة الإستثنائية. كما أن دور البرلمان من خلال العمل بنظام الحالة الإستثنائية غير واضح تماما، فعبارة ينعقد بقوة القانون لا يفهم منها الدور الذي يقوم به البرلمان في هذه الحالة، هل من أجل ممارسة نشاطه العادي، آم من أجل مراقبة رئيس الجمهورية أثناء إستعماله للأوامر. 8 ـــ إن رقابة المجلس الدستوري – بخلاف الواقع العملي – هو غير مخول قانونا النظر في الأوامر، و بذلك أظهر المؤسس الدستوري ما لديه من نية قاطعة و صريحة في إبعاد الأوامر عن الرقابة الدستورية، أما رقابة مجلس الدولة، نسجل غياب الدور الإستشاري لمجلس الدولة بالنسبة للأوامر التشريعية، فمجلس الدولة الذي إستحدث بموجب دستور 1996 كهيئة مقومة لأعمال الجهات القضائية الإدارية، كان الهدف منه تقديم الإستشارة للحكومة حول مشاريع الأوامر و القوانين و المراسيم، لكن بعد عرضه على المجلس الدستوري أستثنيت الأوامر من إستشارة مجلس الدولة. ثانيا - الإقتراحــات

1 ــــ يستحسن الإبقاء على التشريع بالأوامر خاصة و أنه أثبت فاعلية التشريع الرئاسي في غياب السلطة التشريعية المكلفة بالتشريع في ظل ظروف تتعرض لها الدولة و يمكنها أن تمس بكيانها و إستقرارها. 2 ـــ وإذا كانت المادة (124) جاءت جامعة و كاملة، إلا أنه نورد إقتراحات تحد من إطلاق إستعمال رئيس الجمهورية للأوامر مع ضرورة إصداره فقط في حالة الإستعجال أو القوة القاهرة، لأن التشريع هو من وظيفة و البرلمان و عمله. 4 ـــ نرى أنه من الواجب على المشرع الدستوري التدخل لبيان الأثر المترتب على عدم عرض الأوامر التي يتخذها رئيس الجمهورية على البرلمان للموافقة عليها حفاظا على الحقوق المكتسبة، و التدخل في حالة عدم موافقة البرلمان على الأوامر لتبيان أثر الإلغاء، هل يمتد إلى المستقبل أم يكون بأثر رجعي أو تتعلق هذه الآثار بالفترة التالية للموافقة وهذا يعني زوال ما كان لهذه الأوامر من قوة القانون بالنسبةللمستقبل فقط. 4 ـــ ضرورة عرض الأوامر على مصادقة البرلمان و ليس الموافقة فقط، فالمصادقة تعني المناقشة بما تحتويه من أثار و تعديل ثم الإقرار أو الرفض، و ليس الموافقة الشكلية المعتمدة في المادة (124) والمادة (38) من القانون العضوي الناظم للعلاقات بين غرفتي البرلمان و بينهما و بين الحكومة، و التي إستعملت وسيلة التصويت بدون مناقشة و لا تعديل، و هذا ما يؤدي إلى تزكية كل ما يصدر عن رئيس الجمهورية من أوامر فالمناقشة هي التي تثبت صحة أو خطأ تصرف المؤسسة التنفيذية الكلي أو الجزئي وإجراء التعديل اللازم على النص أو رفضه، و من تم يحق الطعن فيه أو تثبيته بالمصادقة عليه و تحويله من أمر إلى قانون. 5 ــــ إلغاء وسيلة التصويت بدون مناقشة و الإعتماد على التصويت مع المناقشة العامة، و في بعض الحالات الإستعجالية إجراء المناقشة المحدودة مثلما هو معمول به في أغلب النظم المقارنة. أيضا تفعيل و تحديد دور البرلمان في الحالة الإستثنائية بشكل واضح حتى يوضع حد للنقاش الفقهي الذي قد يثار بشأن تحديد هذا الدور. 6 ـــ ضبط و تقييد عبارات المادة (93) بالشكل الذي يضمن عدم إساءة إستخدامها، و ذلك بأن يتم التنصيص على المعايير الموضوعية التي تحدد نطاق تطبيق هذه الحالة و التي لا تنظم – عادة – بموجب تشريعات عادية. 7 ـــ نقترح في هذا المجال عرض الأوامر قبل إصدارها على مجلس الدولة الجزائري، هاته الهيئة التي أنيط بها دور قضائي إداري و إستشاري خاصة إذا علمنا أن مشروع القانون المتعلق بصلاحيات مجلس الدولة و تنظيمه و سيره قد نص على طبيعة هاته الإستشارة على مشاريع القوانين طبقا للمادة (119) من دستور 1996 و أيضا على الأوامر، و هاته الإستشارة ضرورية لضمان تنسيق أفضل بين النصوص القانونية و لتفادي بعض التناقضات، لكن المتأمل في القانون العضوي رقم 98/01 المؤرخ في 30 ماي 1998 و المتعلق بإختصاصات مجلس الدولة و تنظيمه و عمله، بعد المصادقة عليه نجده قد نص في المادة الرابعة منه على إبداء الرأي في مشاريع القوانين المقدمة له من الحكومة طبقا للمادة (119) من دستور 1996، و بالتالي إستثنى النظر في مشاريع الأوامر، و نحن نحبذ هذا الدور الإستشاري عملا بما جاءت به بعض الأنظمة في أنها خولت هاته الإستشارة لمجلس الدولة بإعتباره هيئة إستشارية مساعدة للسلطة التنفيذية. 8 ــــ تفعيل دور المجلس الدستوري في الرقابة على الأوامر الصادرة من طرف رئيس الجمهورية، خاصة و أن الواقع أثبت فعلا خضوع الأوامر لهذه الرقابة، و هاته الرقابة الغاية منها هي حل الخلافات التي يمكن أن تحدث في حالة رفض البرلمان الموافقة على الأوامر لأسباب سياسية،و هاته الحالة يمكن إفتراضها خاصة و أن الوضع السياسي دائما في تقلب، و إن كانت المرحلة الحالية هي مرحلة تعايش داخل البرلمان و بين الإتلاف الحكومي، لكن تغير مؤسسات الدولة قد يؤدي إلى النزاع بينالمؤسسة التنفيذية و المؤسسة التشريعية. 9 ـــــ مراجعة النصوص الناقصة أو الغامضة وتكملتها و توضيحها، وأكثر من ذلك يجب تغيير الذهنيات و إحترام الدستور من قبل ممارسي السلطة حتى يضمن له الدوام والإستقرار. 10 - أكثر من ذلك يجب على ممثلي الشعب ممارسة إختصاصاتهم بكل نزاهة و روح العمل والتفاني، و أن لا يتقيد أعضاؤه خلال ممارستهم لمهامهم بقيود و إجراءات تؤدي إلى إفراغ إختصاصهم التشريعي من محتواه، و عليه تصبح المؤسسة التشريعية نابعة إن لم نقل مسيرة من قبل رئيس الجمهورية.