التشريع بالأوامر وأثره على الفصل بين السلطات

Abstract

يمكن القول أن ننتهي إليه أن نظام التشريع عن طريق الأوامر المجسد عبر (المادة ( 124 من دستور 1996 كبديل لغياب السلطة التشريعية في الظروف العادية الظروف الاستثنائية ليس في حقيقته - من الناحية النظرية على الأقل – وضعا شاذا تفرضه طبيعة الأمور، أو حيلة قانونية لا يقوم لها مبرر ولا أساس، وإنما هو وضع تفرضه الضرورات العملية في غياب السلطة التشريعية، لذلك فإنه يعتبر نظاما مشروعا طالما أنه يهدف إلى مواجهة ما يطرأ في غياب صاحب الحق الأصيل في التشريع. ولكن من جهة أخرى، فإن هذا التأصيل النظري لهذا النظام لا يرفع عنه ما يكتنفه من خطورة في الواقع العملي على السلطة التشريعية، ذلك أن من أهم آثار أعماله هو التقليل من فاعلية ممارسة البرلمان لأهم اختصاصاته الدستورية ألا وهي التشريع، بشكل يترتب عن ذلك تجميع الاختصاصات و السلطة و تثبيت تداخلها في يد المؤسسة التنفيذية فتكون بذلك حرة غير مقيدة في المجال التشريعي، إضافة إلى ما يرتبه هذا النظام من تكريس تفوق رئيس الجمهورية على السلطة التشريعية في الميدان المحجوز لها أصلا الشيء الذي يترجم تدهور مكانة المعيار التشريعي و حتى مكانة السلطة التشريعية الأصلية في مواجهة السلطة التنفيذية، إلى الحد الذي يمكن معه القول أن هناك سلطتين تشريعيتين في الدولة. وعلى هذا الأساس كان بداهة تقييد إستعمال رئيس الجمهورية حقه في التشريع بالأوامر في حدود دستورية و قانونية صارمة. إن بحثنا في إستعمال رئيس الجمهورية سلطة التشريع عن طريق الأوامر، والآثار المترتبة على مباشرتها إتجاه البرلمان على مستوى النظام القانوني الجزائري، وفي ضوء ما استقر عليه الاجتهاد و الفقه الفرنسي في هذا الشأن، جعلنا نخلص إلى الملاحظات التالية: إن التشريع بالأوامر قد أعطى رئيس الجمهورية مكانة هامة في النظام السياسي الجزائري، وقد خوله سلطة التشريع في كل المسائل مما يجعله مشرعا أصيلا في مواجهة البرلمان حيث يستخلص ذلك من نص المادة (142) حسب التعديل 2016، التي منحته هاته الصلاحية دون تفويض من البرلمان، مما يؤدي به إلى ممارسة إختصاص هو في الحقيقة ليس اختصاصه، و يؤدي به إلى التمرد على السلطة التشريعية إلا أن وحدة السلطة التنفيذية السابقة مازالت هي السمة البارزة، فالوزير الأول مازال هيئة في يد رئيس الجمهورية لا يمكنه إتخاذ قرار من دون الرجوع إلى رئيس الجمهورية، وهو مجرد مساعد فقط لرئيس الجمهورية، فالسلطة الحكومية بقيت في يد رئيس الجمهورية، وما يبين ذلك أكثر هو عدم تمتع الوزير الأول بحق التشريع بالأوامر بالرغم من أن دستور 1996 جعله الرجل الثاني على مستوى السلطة التنفيذية، وبالرغم من أنه هو المسؤول أمام البرلمان وهو المسؤول عن تنفيذ السياسة الحكومية. بالرجوع إلى شروط التشريع بالأوامر، نجد أن رئيس الجمهورية حر في إستعمال الأوامر، فالتشريع عن طريق الأوامر هو إختصاص إنفرادي يعود لتقدير رئيس الجمهورية، فإذا كان تدخل رئيس الجمهورية في المجال المخصص للسلطة التشريعية بواسطة أوامر يعد استثناء وليس قاعدة عامة، فمعنى هذا أن هذا التدخل سببه فكرة الضرورة التي تستدعي سرعة التدخل بأوامر لاتخاذ تدابير ضرورية لمواجهة أوضاع غير طبيعية وغير متوقعة كانتشار أمراض خطيرة أو فتنة طائفية، فإن لجوء رئيس الجمهورية إلى التشريع عن طريق الأوامر ليس سببه فكرة الضرورة، و إنما لتجسيد رئيس الجمهورية وعوده الانتخابية أو من أجل تمرير نص محل معارضة شديدة بين الجهاز التنفيذي والجهاز التشريعي. أيضا إذا رجعنا إلى القيود القانونية الواردة على سلطات رئيس الجمهورية في إستعمال الأوامر، بالنسبة للقيد الأول المتمثل في إتخاذ الأوامر في مجلس الوزراء فلا يعدو أن يكون إلا إجراءا شكليا إعلاميا بسبب أن رئيس الجمهورية له حصة الأسد في مجلس الوزراء و يمارس هيمنة كاملة على هذا المجلس والوزراء هم تابعين وخاضعين لرئيس الجمهورية مما يجعلهم مسؤولين مسؤولية دائمة أمامه، مما يقضي على النظام التسلسلي والمتمثل في رئيس الجمهورية و الوزير الأول ووزراء تابعين لهذا الأخير، وهذا يعد خرقا لدستور 1996 ويظهر ذلك بوضوح فيما يخص تعيين وعزل الوزراء مباشرة من رئيس الجمهورية. أيضا نظام التوقيع المزدوج، والتي تخول للوزير الأول أو للوزراء المختصين إعادة التوقيع على ما يتخذ في مجلس الوزراء من أوامر يجعلهم يتصفون بروح المسؤولية في ممارسة مهامهم في مقاطعتهم الوزارية، فعدم اعتراف النظام السياسي بنظام التوقيع المزدوج يؤكد أكثر وحدة السلطة التنفيذية بقيادة رئيس الجمهورية. أما القيد الثاني المتمثل في عرض الأوامر على البرلمان للموافقة عليها، فإن المادة (142) لم تبين الأثر المترتب على عدم التزام رئيس الجمهورية بعرض الأوامر على البرلمان، كما أن المشرع الدستوري أغفل حالة سكوت البرلمان دون الإفصاح بالموافقة أو عدم الموافقة على ما يعرض عليه من أوامر. بالإضافة إلى أن المادة (142) من الدستور لم تحدد الفترة التي يتعين أن يبدي البرلمان خلالها رأيه في الأوامر المعرضة عليه، رغم أن نص المادة حددت الفترة الزمنية التي يجب على رئيس الجمهورية أن يعرض خلالها ما أصدره من أوامر على البرلمان. كما أن المشرع الدستوري لم يحدد أثار هذا الإلغاء، هل يمتد إلى المستقبل فقط أم يكون بأثر رجعي في حالة عدم الموافقة على الأوامر المعروضة عليه للموافقة. أما في حالة موافقة البرلمان على الأوامر نسجل صعوبة رفض الموافقة من طرف المجلس الشعبي الوطني من الناحية العملية بسبب التعددية الحزبية، أين البرلمان يتكون من أحزاب سياسية مختلفة، ضف إلى ذلك أن رئيس الجمهورية يملك وسيلة حل المجلس الشعبي الوطني طبقا لنص المادة (147) في حالة رفض أمر تشريعي معروض عليه هاته الوسيلة يمارسها بدون أي قيد، ولا أي إجراء، ولا أي ضابط مما يشكل إضعافا للمؤسسة التشريعية. وما يؤكد هذا الضعف هو طبيعة الموافقة على الأوامر الصادرة من طرف رئيس الجمهورية، والتي تتم على شكل تصويت بدون مناقشة، مما يفقد العمل النيابي أهميته، فالموافقة دون دراسة هذه الأوامر المعروضة عليهم تجعلهم في موقف المؤيد لقرارات و أوامر تتخذها السلطة التنفيذية، مما يؤكد تبعية السلطة التشريعية للسلطة التنفيذية. بالنسبة لإستعمال رئيس الجمهورية للأوامر في الحالة الإستثنائية، نسجل أن الشروط الموضوعية الموجبة لإعلان الحالة الإستثنائية وفقا للمادة (105) من الدستور جاءت على شكل عبارات عامة فضفاضة تفتقد للدقة والضبط إذا لم نقل مبهمة الدلالة، وهذا مالا يتفق مع ما يجب أن يكون عليه النص الدستوري من وضوح خاصة مع عدم وجود نصوص تشريعية أخرى يمكن التعويل عليها في هذا الشأن، وهو ما يسمح بتوسيع السلطة التقديرية لرئيس الجمهورية بشكل كبير وذلك بصفته المختص دستوريا بإعلان الحالة الإستثنائية. كما أن دور البرلمان من خلال العمل بنظام الحالة الإستثنائية غير واضح تماما، فعبارة ينعقد بقوة القانون لا يفهم منها الدور الذي يقوم به البرلمان في هذه الحالة، هل من أجل ممارسة نشاطه العادي، آم من أجل مراقبة رئيس الجمهورية أثناء استعماله للأوامر. إن رقابة المجلس الدستوري – بخلاف الواقع العملي – هو غير مخول قانونا النظر في الأوامر، وبذلك أظهر المؤسس الدستوري ما لديه من نية قاطعة و صريحة في إبعاد الأوامر عن الرقابة الدستورية، أما رقابة مجلس الدولة، نسجل غياب الدور الاستشاري لمجلس الدولة بالنسبة للأوامر التشريعية، فمجلس الدولة الذي استحدث بموجب دستور 1996 كهيئة مقومة لأعمال الجهات القضائية الإدارية، كان الهدف منه تقديم الاستشارة للحكومة حول مشاريع الأوامر القوانين والمراسيم، لكن بعد عرضه على المجلس الدستوري أستثنيت الأوامر من استشارة مجلس الدولة. وبالنظر إلى هذه الملاحظات، وتجنبا لذلك ندعو إلى إعادة النظر في بعض مواد الدستور والنصوص الواردة فيه، والأحكام التطبيقية الموجودة في القانون العضوي المنظم للعلاقات بين غرفتي للبرلمان وبينهما وبين الحكومة ليجسد التعاون والتوازن بين السلطتين. بالنسبة للأوامر فإنه نظام يستحسن الإبقاء عليه، خاصة وأنه أثبت فاعلية التشريع الرئاسي في غياب السلطة التشريعية المكلفة بالتشريع. وإذا كانت المادة (142) جاءت جامعة وكاملة، إلا أنه نورد إقتراحات تحد من إطلاق إستعمال رئيس الجمهورية للأوامر مع ضرورة إصداره فقط في حالة الاستعجال أو القوة القاهرة، لأن التشريع هو من وظيفة البرلمان وعمله. أيضا نرى أنه من الواجب على المشرع الدستوري التدخل لبيان الأثر المترتب على عدم عرض الأوامر التي يتخذها رئيس الجمهورية على البرلمان للموافقة عليها حفاظا على الحقوق المكتسبة، والتدخل في حالة عدم موافقة البرلمان على الأوامر لتبيان أثر الإلغاء، هل يمتد إلى المستقبل أم يكون بأثر رجعي أو تتعلق هذه الآثار بالفترة التالية للموافقة وهذا يعني زوال ما كان لهذه الأوامر من قوة القانون بالنسبة للمستقبل فقط. أيضا ضرورة عرض الأوامر على مصادقة البرلمان وليس الموافقة فقط، فالمصادقة تعني المناقشة بما تحتويه من أثار وتعديل ثم الإقرار أو الرفض، وليس الموافقة الشكلية المعتمدة في المادة (142) والمادة (38) من القانون العضوي الناظم للعلاقات بين غرفتي البرلمان وبينهما وبين الحكومة، والتي استعملت وسيلة التصويت بدون مناقشة ولا تعديل، وهذا ما يؤدي إلى تزكية كل ما يصدر عن رئيس الجمهورية من أوامر فالمناقشة هي التي تثبت صحة أو خطأ تصرف المؤسسة التنفيذية الكلي أو الجزئي وإجراء التعديل اللازم على النص أو رفضه، ومن تم يحق الطعن فيه أو تثبيته بالمصادقة عليه وتحويله من أمر إلى قانون.