النظام القانوني للوظائف العليا في الجزائر

Abstract

من خلال ما سبق عرضھ في ھذه الدراسة یتبین أن جل النصوص القانونیة على اختلاف قوتھا المعیاریة، والتي عالجت موضوع الوظائف العلیا للدولة، لم تقدم تعریفا لھذه الوظائف بالمعنى الفني للكلمة، الأمر الذي استدعى الإعتماد على المعیارین الشكلي والموضوعي في محاولة تصور تعریف یحیط بالخصائص الممیزة لھذه الوظائف، والذي مفاده أن " الوظائف العلیا للدولة تتمثل في تلك المسؤولیات والمھام القیادیة، ضمن مستویات علیا للجھاز الإداري للمؤسسات والإدارات العمومیة التابعة للدولة، المحدد تصنیفھا بموجب قائمة، والتي یكون التعیین فیھا رھن تقدیر سلطة رئیس الجمھوریة، وذلك قصد المساھمة مباشرة في تصور وإعداد وتنفیذ السیاسات العامة للدولة، وضمان حسن سیر المصالح العمومیة ونوعیة خدماتھا"، وھذا التعریف ینطبق على الوظائف العلیا للدولة التي أنشأت في إطار تنظیم المؤسسات والإدارات العمومیة الخاضعة أحكامھا للنصوص القانونیة المنظمة للوظیفة العمومیة، وبالتالي فھي تختلف عن بقیة الوظائف والإطارات العلیا الأخرى في الدولة سواء من القیادة السیاسیة أو من وظائف سامیة أخرى منتخبة كوظیفة نائب بالمجلس الشعبي الوطني، أو غیر منتخبة كالإطارات السامیة لدى المؤسسة القضائیة والعسكریة، كما أنھا تختلف عن المناصب العلیا للدولة من جھة النظام القانوني المطبق على كل فئة وكذا الجھة المخولة صلاحیة التعیین وإنھاء المھام، بالإضافة إلى أن التمایز بین الوظائف العلیا للدولة والمناصب العلیا یحصل من جھة المھام والمسؤولیات المسندة وكذلك الإمتیازات الممنوحة لكل فئة.

وتعد مسألة التعیین وإنھاء المھام من أھم المسائل المرتبطة بالوظائف العلیا للدولة، إذ لم تحد عن ذكرھا كل النصوص القانونیة المتعاقبة التي عالجت موضوع الوظائف العلیا للدولة، وعلى اختلاف قوتھا المعیاریة من نصوص دستوریة وتشریعیة وتنظیمیة، ولئن كانت صلاحیة التعیین وإنھاء المھام من الوظائف العلیا للدولة مركزة بید رئیس الجمھوریة خلال الحقبة الإشتراكیة بحكم الطابع الشمولي الموحد للقیادة السیاسیة بین الحزب والدولة، وما نتج عنھ من إندماج عضوي بین أجھزة الدولة وھیاكلھا الإداریة وبین أجھزة الحزب الوحید، فإن مرحلة التحول الدیمقراطي التي شھدتھا البلاد مطلع التسعینیات أبانت عن صراع سیاسي بین ھیئتي السلطة التنفیذیة حول ممارسة سلطة التعیین في الوظائف العلیا للدولة لكل منھما، نتیجة لعدم الفصل التام بین مجالي سلطة التعیین لكل من رئیس الجمھوریة ورئیس الحكومة، وذلك في كل من دستور سنة 1989 وكذا دستور سنة 1996 ، لیتم حسم ھذا الجدل سنة 1999 بإصدار رئیس الجمھوریة مرسوما رئاسیا برقم 99-240 المتعلق بالتعیین في الوظائف المدنیة والعسكریة للدولة لیحتكر بذلك سلطة التعیین في جمیع الوظائف العلیا للدولة، ثم تجسد ھذا الحسم نھائیا من خلال المراجعة الدستوریة لسنة 2008 ، لتصبح مسألة التعیین في الوظائف العلیا إختصاصا أصیلا خاصا برئیس الجمھوریة، وھذا ما یقوي الإتجاه نحو أحادیة السلطة التنفیذیة، على النحو الذي تمت معالجتھ من خلال المراجعة الدستوریة لسنة 2008 ، وتبعا لذلك فإن المرسوم الرئاسي الذي یوقعھ رئیس الجمھوریة ھو الأداة القانونیة الوحیدة للتعیین في الوظائف العلیا للدولة، ولا یلزم من ذلك أن كل تعیین بموجب مرسوم رئاسي في منصب من مناصب المسؤولیة في الدولة على أنھ وظیفة علیا للدولة.

ولما كان إجراء التعیین في الوظائف العلیا یحتاج إلى بث عنصر الثقة والقناعة لدى السلطة المختصة بالتعیین المجسدة في رئیس الجمھوریة، فإن ھذا الأخیر یملك في سبیل تحقیق ذلك سلطة تقدیریة واسعة في التعبیر عن سلطانھ لاختیار من یراه مناسبا لتولي ھذه الوظائف، فلھ لاعتبارات الملاءمة السیاسیة انتقاء من یراه الأصلح لشغلھا، لأن شاغلھا یصبح ھمزة وصل بین القیادة السیاسیة العلیا وبین مختلف أجھزتھا الإداریة، كما یجعلھ ذلك على اطلاع ومقربة من مراكز صنع القرار السیاسي باعتبار المساھمة بطریقة مباشرة وفعالة في رسم وإعداد وتنفیذ السیاسة العامة، مما یستدعي ضرورة أن یكون على درجة عالیة من التجانس والولاء مع السلطة العلیا المخولة صلاحیة التعیین والعزل، وبل وأحیانا تطابقا تاما في وجھات النظر ومساندة كلیة للبرنامج السیاسي المراد إنجاح تطبیقھ.

غیر أن المشرع قد وضع بعض الشروط القانونیة بمثابة قیود تحد من سعة السلطة التقدیریة في التعیین وتنظم استخدامھا، منھا شروط عامة تتعلق باكتساب المترشح لتقلد الوظیفة العلیا لصفة الموظف من حیث الأصل، وإلا فإنھ یجوز استثناء تعیین إطارات مؤھلة لیست لھا صفة الموظف لتأطیر نشاطات الدراسات والمشاریع، لاسیما على مستوى الدواوین.

بالإضافة إلى ضرورة توفر شروط خاصة تتمثل أساسا في شرطي الكفاءة والنزاھة، لیجتمع في المترشح لشغل وظیفة علیا كل من المھارة العلمیة والإداریة والخبرة الفنیة والقدرة القیادیة بالإضافة إلى استقامة السیرة وحسن السلوك والتمتع بضمیر مھني فعال، كل ذلك من أجل رعایة وحمایة المصالح العلیا للأمة وتنمیتھا. وتطبیقا لقاعدة توازي الأشكال فإن إنھاء المھام من شغل الوظائف العلیا للدولة تتم بنفس الأشكال والإجراءات المتبعة في التعیین فیھا، ویكون إنھاء المھام إما بمبادرة من السلطة المخولة صلاحیة التعیین والعزل، وذلك عن طریق الفصل بصورتیھ التأدیبي وغیر التأدیبي الذي یبرز الطبیعة غیر المستقرة التي تتمیز بھا ھذه الوظائف، كما یتم إنھاء المھام بتوفر بعض الأسباب القانونیة ذات الصلة بشاغل الوظیفة العلیا، والتي تؤدي إلى انتھاء مھامھ كالوفاة والاستقالة والتقاعد. وعن طبیعة الوظائف العلیا للدولة فقد توصلنا في تكییفھا إلى أنھا تتسم بالطبیعة المختلطة، تتراوح بین الطبیعة الإداریة والطبیعة السیاسیة، على اعتبار كونھا ھمزة وصل بین الھیاكل الإداریة والإقتصادیة والتقنیة وبین القیادة السیاسیة، ومما یدل على ذلك ظھور الصراع السیاسي بین ھیئتي السلطة التنفیذیة للظفر بصلاحیات أوسع في التعیین، بالإضافة إلى تمت السلطة المخولة صلاحیة التعیین والعزل من ھذه الوظائف بسلطة تقدیریة واسعة، حیث یكون لاعتبارات الملاءمة السیاسیة الأثر السید في شغل ھذه الوظائف، دون أن ننسى مساھمة شاغلي ھذه الوظائف في رسم السیاسة العامة للدولة ومن ثم صنع القرار السیاسي.

ولعل أبرز نتیجة عن ھذه الطبیعة المختلطة للوظائف العلیا ھي تقیید تطبیق مقتضیات مبدأ حیاد الإدارة المكرس دستوریا باعتباره من دعائم الدیمقراطیة ومن ركائز مفھوم دولة القانون، حینما تقتضي ذلك المصلحة العامة أو ضرورة حسن سیر المرافق العمومیة بانتظام واطراد، بأن یعتد باعتبارات الملاءمة السیاسیة عند الإنتقاء أو الفصل من الوظیفة.

وھي الحقیقة التي وقف عندھا القضاء الإداري وبالخصوص مجلس الدولة الفرنسي، حین اعتبر أن السلطة العلیا تملك السلطة التقدیریة الواسعة في تعیین من تراه مناسبا لشغل ھذه الوظائف أو عزلھ منھا استنادا لاعتبارات الملاءمة السیاسیة ودون إسناد ذلك إلى خطأ تأدیبي، متى دعت إلى ذلك مقتضیات المصلحة العامة وحسن سیر المرافق العمومیة بانتظام واطراد. أما عن الآثار القانونیة الناتجة عن التعیین في الوظائف العلیا للدولة فتتمثل في خضوع شاغلیھا لنظام قانوني خاص بھم یكونون من خلالھ في علاقة قانونیة تنظیمیة اتجاه السلطة الإداریة التي عین لدیھا، ومن ثمة تحكمھم أوضاع قانونیة أساسیة یتواجدون ضمنھا، منھا الوضعیة العادیة وھي وضعیة الخدمة الفعلیة التي تعتبر الوضعیة القانونیة الأساسیة والإعتیادیة في ممارسة النشاط المھني، ومنھا الأوضاع الإستثنائیة التي تعتبر من خصوصیات الوظائف العلیا كوضعیة خارج الإطار الخاصة بسلك الولاة فقط، وكذا وضعیة العطلة الخاصة كحل تصورتھ الإدارة لتسویة وضعیة الممارس لوظیفة علیا عندما تنتھي مھامھ بمبادرة منھا، وكلا الوضعیتین السالفتي الذكر تمت معالجة أحاكمھا من خلال نصوص قانونیة تنظیمیة، وھناك وضعیة أخرى لم تنص علیھا النصوص القانونیة المختلفة المنظمة للوظائف العلیا،وھي الحركة الخاصة بنقل وتحویل الإطارات الشاغلة لوظائف علیا، وتتعلق في بعض الأحیان بأسلاك معینة من الوظائف العلیا كسلك الولاة أو سلك رؤساء الدوائر، وھذه الحركة ھي من مقتضیات السلطة التقدیریة التي تتمتع بھا السلطة المخولة صلاحیة التعیین وإنھاء المھام من ھذه الوظائف.

وبخصوص واجبات شاغلي الوظائف العلیا للدولة التي یلتزمون بھا والحقوق والضمانات التي یتمتعون بھا، فإنھا نوعیة تتناسب وحجم المسؤولیات والأعباء التي یضطلعون بأدائھا، فبالنسبة للواجبات فھي تتنوع بین واجبات وظیفیة بحتة كواجب التفرغ للمھام المسندة والخضوع للسلطة السلمیة، ومنھا واجبات تتعلق باحترام قواعد أخلاقیات المھنة كالإلتزام بالنزاھة والحیاد وكتمان أسرار المھنة وكذا الإلتزام بواجب الولاء المطلق للسلطة التي بیدھا حق التعیین والعزل، بالإضافة إلى الإلتزام بواجب التحفظ الذي یتطلب من شاغلي الوظیفة العلیا أن یحدوا من حریتھم في التعبیر عن آرائھم، وقد یصل ذلك إلى درجة العدم بحیث یفترض تطابق فكرھم السیاسي مع السیاسة الحكومیة.

وفي مقابل عظم وخطورة ھذه الإلتزامات فإن شاغلي الوظائف العلیا للدولة یتمتعون بمجموعة من الضمانات والإمتیازات، فیستفیدون أثناء أدائھم لمھامھم من حمایة جنائیة ضد أي اعتداء أو قذف أو إھانة یحتمل أن یتعرضوا لھا بسبب الوظیفة العلیا أو بمناسبتھا، كما یتمتعون بحمایة مدنیة عن الأخطاء المرفقیة التي یرتكبونھا أثناء ممارستھم لوظائفھم أو بسببھا.

أما عن حقوقھم فإنھا تعتبر بمثابة ضمان خاص یكفل حیاتھم المھنیة، وتتمثل أساسا في الحقوق المقابلة لأداء المھام الوظیفیة كالحق في الراتب والحوافز المادیة الأخرى، بالإضافة إلى الحقوق المرتبطة بمسارھم المھني كالحق في الترقیة والحق في التمتع بتقاعد الإطارات العلیا للدولة من خلال الإنتساب للصندوق الخاص بتقاعد الإطارات السامیة للدولة.

وفي محاولتنا معالجة بعض جوانب النظام القانوني للوظائف العلیا للدولة، نشیر في آخر محطة لھذا البحث إلى بعض الإقتراحات التي تم التوصل إلیھا، والتي نلخصھا في الآتي:

الأساسي العام للوظیفة العمومیة، حتى یواكب النظام القانوني للوظائف العلیا للدولة التطور الملحوظ الذي شھدتھ المنظومة القانونیة على اختلاف القوة المعیاریة لنصوصھا الدستوریة منھا وتلك المتعلقة بتنظیم قطاع الوظیفة العمومیة. - إعادة تصنیف وترتیب الوظائف العلیا للدولة وفق أسس متجانسة، مع تحدید المعاییر المتبعة في ذلك، إذ أن ھناك صنف من المناصب العلیا في الدولة یضطلع شاغلوھا بمسؤولیات والتزامات جد ھامة ویتمتعون بحقوق وامتیازات استنادا إلى وظیفة علیا معینة، ویتم تعیینھم بموجب مرسوم رئاسي، إلا أنھ لا یحق لھم الإنتساب إلى الصندوق الخاص للتقاعد ومن ثم الإستفادة من معاش تقاعد الإطارات العلیا للأمة، فمثلا مدیر المدرسة الوطنیة للإدارة لا یستفید من معاش الصندوق الخاص للتقاعد بینما نائب مدیر في وزارة لھ الحق في ذلك. - ضرورة الإعتماد على معاییر أكثر تنافسیة بین مختلف الموظفین عند مرحلة الإقتراح الأولي من طرف المسؤول الإداري المباشر، مما یسمح بإضفاء المزید من الشفافیة عبر مختلف مراحل عملیة التعیین في الوظائف العلیا للدولة، كما یوسع ذلك من دائرة إنتقاء الكفاءات الشابة المؤھلة لتقلد وظائف علیا للدولة.