تدخل رئيس الجمهورية في المجال التشريعي

Abstract

لقد بدا جليا من خلال ما أوردناه في هذه الدراسة المركز القوي لرئيس الجمهورية في النظام السياسي الجزائري من خلال تدخله في عملية إنتاج التشريع مقاسمة مع السلطة التشريعية، الأمر الذي يصب دوما في بوتقة الهيمنة التنفيذية على باقي السلطات بشكل أو بآخر في الدولة. ورأينا أن تدخل رئيس الجمهورية في تكوين وإنتاج القانون يتراوح ويتأرجح بين الأصالة والاستثناء استنادا للمعايير التي أسلفنا الحديث عنها في مقدمة هذا البحث انطلاقا من فكرة النص الصريح للدستور على اختصاصه بالتشريع دون تفويض من سلطة أو مؤسسة دستورية أخرى، مع مراعاة فكرة الديمومة والتأقيت في ممارسة رئيس الجمهورية للعمل التشريعي والتي تعد الحد الفاصل بين أصالة اختصاصه التشريعي واستثنائيته، وهذا ما كرسه المؤسس الدستوري الجزائري في تعديل 2016 استنادا لمبدأ الفصل المرن بين السلطات الذي يضمن التعاون بين مؤسسات الدولة الدستورية لاسيما المؤسسات التنفيذية والتشريعية. وخلصنا إلى أنه استنادا لمعيار النص الصريح للدستور فإن كل الاختصاصات التشريعية المخولة لرئيس الجمهورية تعتبر أصيلة يكفلها المؤسس الدستوري سواء في الظروف العادية أو الاستثنائية، غير أنه بإعمال معيار المجال الزمني للاختصاص فإننا نميز بين ما يوضع في خانة الأصالة وما يوضع في خانة الاستثناء. وعلى هذا الأساس فإن تدخل رئيس الجمهورية في مجال التشريع باعتباره سلطة أصيلة يظهر من خلال استئثاره ببعض الاختصاصات وبصفة مباشرة من خلال اتساع مجال السلطة التنظيمية بناءا على نص المادة 143 من الدستور (التعديل الدستوري 2016) التي تخول لرئيس الجمهورية التشريع في كافة المجالات غير المخصصة للسلطة التشريعية، وهو ما يجعلنا أمام قلب لقاعدة الأصل والاستثناء من حيث أن تحديد مجال التشريع البرلماني و إطلاق مجال السلطة التنظيمية يفتح الباب على مصراعيه أمام رئيس الجمهورية للمساهمة في إنشاء المنظومة التشريعية داخل الدولة إلى جانب البرلمان. هذا بالإضافة إلى جملة من الاختصاصات التي منحها المؤسس الدستوري لرئيس الجمهورية بصفة استئثارية محتكرة له أي أن ممارستها تقتصر فقط عليه دون تفويض لأي سلطة أخرى، ولعل أهمها حقه وسلطته في اللجوء إلى إرادة الشعب عن طريق آلية الاستفتاء التشريعي متجاوزا بذلك البرلمان إلى صاحب السيادة الحقيقية في الدولة وهو الشعب، وذلك بموجب نص المادة 91/ 08 من الدستور (التعديل الدستوري 2016)، بالإضافة إلى سلطة رئيس الجمهورية تحريك التعديل الدستوري الذي يبقى اختصاصا حصريا بيده دون سواه بمقتضى ما نصت عليه المادة 208، وإن كانت المبادرة بتعديل الدستور تتراوح مقاسمة بينه وبين البرلمان. أضف إلى ذلك ما خوله إياه الدستور صراحة في ما يتعلق بإبرام المعاهدات واحتكاره مهمة المصادقة عليها بموجب نص المادة 91/09، وإن كان المؤسس الدستوري استثنى بعض الاتفاقيات في المادة 149 واشترط موافقة البرلمان عليها، إلا أن المصادقة النهائية عليها في كل الأحوال تبقى اختصاصا فرديا بيد رئيس الجمهورية. هذا بالإضافة إلى بعض الاختصاصات التشريعية الأصيلة لرئيس الجمهورية والتي تستشف ضمنيا وبطريقة غير مباشرة، منها ما يتعلق ببعض الامتيازات الإجرائية ذات الصلة بالتشريع ومنها ما يدخل في إطار العمل الوظيفي لرئيس الجمهورية. فأما الامتيازات الإجرائية التي تدخل ضمنيا في صلب إنتاج التشريع فأبرزها ذلك التدخل في مراحل إعداد النص التشريعي بصفة عامة، الذي يظهر من خلال اشتراط عملية عرض مشاريع القوانين على مجلس الوزراء الذي يترأسه رئيس الجمهورية ومن ثم لا يمكن مرور أي مشروع دون موافقته، بالإضافة إلى تدخله في الدعوة إلى دورة غير عادية للمجلس الشعبي الوطني والتحكم في تحديد جدول أعمالها سواء كان ذلك بطلب منه أو بطلب من النواب أو الوزير الأول فإن الدعوة للانعقاد تبقى حكرا بيد رئيس الجمهورية. هذا بالإضافة إلى تدخله بصفة احتياطية غير مباشرة في المصادقة على قانون المالية إذا ما امتنع البرلمان عن ذلك في المدة المقررة طبقا لنص المادة 138 من الدستور (التعديل الدستوري 2016) والمادة 44/05 من القانون العضوي 16-12 المتعلق بتنظيم المجلس الشعبي الوطني ومجلس الأمة وكذا العلاقات الوظيفية بينهما وبين الحكومة. كما يظهر تدخله الإجرائي فيما خوله إياه المؤسس الجزائري بطلب إجراء مداولة ثانية طبقا لنص المادة 145، والذي يعد بمثابة الاعتراض على التشريع البرلماني والذي يظهر أيضا في حقه في الإخطار الدستوري بموجب نص المادة 187 لاسيما فيما يتعلق بالقوانين العضوية. وأمام ما يتعلق بالامتيازات الوظيفية التي تشكل تدخلا ضمنيا غير مباشر في عمل السلطة التشريعية، فهي اختصاصات منحها الدستور لرئيس الجمهورية في إطار عمله الوظيفي، ومنها ذلك التغلغل في التركيبة المؤسساتية المتعلقة بالمجال التشريعي من خلال حقه في تعيين ثلث أعضاء مجلس الأمة طبقا لنص المادة 118، وكذا هيمنته على تشكيلة المجلس الدستوري والهيئة العليا لمراقبة الانتخابات المستحدثة بموجب التعديل الدستوري 2016. كما أن ما خولته المادة 147 من الدستور (التعديل الدستوري 2016) لرئيس الجمهورية من سلطة في حل المجلس الشعبي الوطني والدعوة إلى إجراء انتخابات تشريعية يعد تدخلا خطيرا يثبت مرة أخرى ذلك التغول والمركز القوي لرئيس الجمهورية على المؤسسة التشريعية في إطار امتيازات الرئيس الوظيفية المتعلقة بالعمل التشريعي والتي تمتد إلى الإجراءات التنفيذية اللاحقة لمصادقة البرلمان على التشريع متمثلة في عمليتي الإصدار والنشر اللتان تدخلان في صميم العمل التشريعي. كل ذلك يدخل ضمن إطار تدخل رئيس الجمهورية في صناعة القانون كسلطة أصيلة، غير أنه وبإعمال معيار المجال الزمني المؤقت للاختصاصات التشريعية المنوطة برئيس الجمهورية بموجب الدستور فإنه يتدخل كسلطة استثنائية بموجب نص المادة 142 من الدستور (التعديل الدستوري 2016) عن طريقة ما يسمى بالتشريع بأوامر الذي ميزت فيه هذه المادة بين الظروف العادية والظروف الاستثنائية. فأما فكرة الأوامر الرئاسية في الظروف العادية فقد عززت بشكل واضح مركز رئيس الجمهورية في التشريع كهيئة منافسة من خلال كونها سلطة لا تحتاج إلى تفويض كما كان عليه العمل في دستور 1963، وانطلاقا من مبررات عديدة عملية ودستورية جعلت من هذه السلطة انفرادية لرئيس الجمهورية في غيبة البرلمان سواء نتيجة حله أو خلال العطل البرلمانية طبقا للفقرة الأولى من المادة 142، مع تقييد ذلك بوجوب أخذ رأي مجلس الدولة واتخاذ هذه الأوامر في مجلس الوزراء ثم عرضها على البرلمان للموافقة عليها في أول دورة تشريعية كضمانة وضابط لهذه السلطة من التجاوز والتعسف، وعليه فكونها مؤقتة إلى حين انعقاد البرلمان هو ما يجعلها سلطة استثنائية في العمل التشريعي. كما أن المؤسس الدستوري الجزائري في تعديل 2016 قد خول رئيس الجمهورية اتخاذ ما يراه ضروريا ومناسبا إذا ما واجهت الدولة ظروفا غير عادية طبقا للمواد من 105 إلى 111 لضمان استقرار الدولة وسلامة ترابها وحسن سير مؤسساتها الدستورية، ومن تلك الإجراءات ما نصت عليه الفقرة الرابعة من المادة 142 من الدستور (التعديل الدستوري 2016) التي أقرت سلطة رئيس الجمهورية في التشريع بأوامر في الحالة الاستثنائية المنصوص عليها في المادة 107، ولرئيس الجمهورية في ذلك واسع التقدير لاسيما في ظل التحييد النسبي للبرلمان الذي قد يصل إلى حد تجميده أحيانا، بل وحتى لوقف العمل بالدستور رغم ما يشكله ذلك من خطر على الحقوق والحريات. ومجمل القول أن تدخل رئيس الجمهورية في العمل التشريعي سواء من منطلق كونه سلطة أصيلة أو استثنائية هو انعكاس لذلك المركز القوي وتلك الهيمنة الواضحة للسلطة التنفيذية على حساب باقي السلطات لاسيما التشريعية، خاصة في ظل نظام سياسي هجين يأخذ من كل نمط ما يعزز مركز رئيس الجمهورية ويجعله في منأى عن كل مسؤولية، فإذا كان التعاون بين السلطات في إطار الفصل المرن هو الهدف من تلك الامتيازات الممنوحة للرئيس فإن الوسائل المستخدمة قد لا تحقق هذا الهدف بل وقد تحيد عنه أحيانا لتكون صورة عاكسة لسلطة انفرادية مدسترة، من أجل ذلك وجب إعادة النظر عن طريق وضع شروط وقيود أكبر على رئيس الجمهورية في مسألة التدخل في العمل التشريعي حتى لا يتجاوز إلى اختصاص السلطة التشريعية المنوطة أصلا بهذا العمل هذا من جهة، ومن جهة أخرى وجبت إعادة النظر في تكوين نواب البرلمان بما يتماشى والكفاءة التي تجعلهم أكثر جرأة وفاعلية أمام هيمنة رئيس الجمهورية لاسيما فيما يتعلق بالتشريع بأوامر تفعيلا أكثر لدور البرلمان باعتباره ممثلا للشعب صاحب السيادة.